申请人：重庆****农业开发有限公司，住所地重庆市***********。

法定代表人：司**，经理。

委托代理人：谭**，重庆**律师事务所律师。

被申请人：重庆市涪陵区规划和自然资源局，住所地重庆市涪陵区体育南路7号。

法定代表人：李**，局长。

委托代理人：魏*，重庆渝川锦律师事务所律师。

第三人：重庆市涪陵区大顺镇人民政府，住所地重庆市涪陵区大顺镇大顺路66号。

法定代表人：辛**，镇长。

委托代理人：陈**，副镇长。

申请人对重庆市涪陵区规划和自然资源局作出的涪陵规资执罚（土）〔2025〕第16号《行政处罚决定书》不服提出的行政复议申请，经补正，本机关于2025年12月5日收悉，于2025年12月10日予以受理。行政复议过程中，申请人已查阅、复制被申请人提交的答复书及证据材料，要求以书面发表意见的方式听取其意见，但申请人逾期未提交任何书面陈述意见。本案适用普通程序审理，现已审理终结。

申请人请求：撤销被申请人重庆市涪陵区规划和自然资源局于2025年9月26日作出的涪陵规资执罚（土）〔2025〕第16号《行政处罚决定书》。

申请人称：一、申请人系第三人合法招商引资，进行加快新农村建设，申请人的相关建设行为符合招商引资协议约定及乡村振兴政策导向，申请人在项目建设过程中并未违反土地管理法律法规，一切用地流程均取得相应许可，合法合规。2013年10月8日，申请人与第三人签署《投资（意向性）协议书》约定，由申请人在大顺镇***村1、2、3、4社行政区域内进行项目建设，由第三人负责协助申请人将流转和租用的林地和耕地、农房拆迁合同全部签字，农户将林地和耕地、拆迁农房移交申请人后，申请人在十五个工作日内一次性支付给农户，后申请人按照相关约定向第三人财政部门支付了1000万元土地款用于项目资金。2013年10月15日，申请人与大顺镇***村村民委员会签署了《项目投资协议书》进行生态农业项目建设，而案涉“**乡居”民宿即为该生态农业项目的配套设施。

“**乡居”民宿项目涉及的土地，系勾**等七户本集体经济组织成员的宅基地，且该七户农户已通过第三人合法审批取得联建房建设资格。申请人与七户农户签订《农村房屋置换合同》，约定由申请人为农户在新建居民点提供住房，农户则将其原有宅基地交由申请人用于合规项目建设。为确保手续有效性，七户农户于2022年再次办理了拆房建房手续，并取得了《乡村建设规划许可证》。

二、行政处罚主体认定错误，该民宿房屋宅基地修建取得了乡村建设规划许可，系七户村民宅基地联建，土地产权相关权益仍归属于农户，申请人仅按合同约定进行合法使用经营，申请人与农户、村集体之间系合作经营行为，并不存在非法占用土地修建房屋的行为。案涉“**乡居”宅基地使用重建经过了村集体、镇政府等合法程序，同意由勾**、李**、罗**、罗**、欧**、欧**、吴**七户村民进行联建，且2022年10月23日，第三人为联建的七户村民宅基地分别颁发了《乡村建设规划许可证》，该许可证为国家公权力证书，合法有效。被申请人无视合法有效权利证书及村民与申请人之间的合法合作经营，案涉“**乡居”的修建占地，符合该七户村民宅基地的审批范围，即使认定该民宿修建违法，其处罚对象也应当是宅基地所有人，即该七户村民。

三、处罚决定中关于建筑物没收及罚款金额的计算方式、适用标准等方面，申请人认为存在事实不清、证据不足的情形。被申请人作出的行政处罚，相关计量依据以及计算方式存在问题，作出的计算结果存在事实不清，应当重新进行测绘后，确定是否超出该7户宅基地审批范围，再确定是否存在违法行为。目前，***村65户农户居住的房屋均由申请人投资建设，农户无产权。若“**乡居”民宿项目被没收或拆除，申请人将失去收回投资的渠道，不得不通过收回农户现有居住房的方式弥补损失，导致65户农户面临无房可住的困境，严重影响农户基本生活权益，可能引发大规模信访问题，破坏当地社会稳定。企业合法投资权益将遭受重大损失。自2013年以来，申请人累计投入6000余万元用于***村乡村振兴项目，“**乡居”民宿项目是申请人实现投资回收、持续带动当地经济发展的关键项目。若执行处罚决定，申请人的巨额投资将付诸东流，企业将面临破产风险，不仅无法继续履行帮扶农户的社会责任，还可能引发一系列经济纠纷，不利于当地营商环境建设和乡村产业持续发展。

四、案涉项目在“**乡居”民宿项目建设过程中，第三人及相关部门曾对本项目的屋面瓦、挡墙、门窗、外墙、漆、地坝青石板、排水沟及化粪池等设施提供资金补助。若项目属于违法建设，政府部门不可能对其提供补助，该补助行为从侧面印证了项目的合规性，也说明政府部门对项目建设是知情且认可的，该项目合法合规。

五、被申请人作出行政处罚决定的程序存在违法。被申请人进行测绘时，并无申请人方或七户宅基地所有人到场见证，申请人对于测量结果的真实性、准确性存在质疑，该测绘机构应当由争议双方共同选举的测绘机构进行，而不应当以被申请人单方确定的机构进行测绘。同时，对于处罚决定作出相关调查程序，处罚决定作出时效等，被申请人是否合法合规，相关文件的真实性进行合理怀疑。

综上，申请人申请行政复议，要求撤销涪陵规资执罚（土）〔2025〕第16号《行政处罚决定书》。

被申请人称：一、行政处罚认定事实清楚、证据确实充分。申请人未经批准非法占用土地修建“**乡居”民宿的违法事实，有充分证据予以佐证，事实认定无争议。经重庆市测绘科学技术研究院实则，申请人非法占用土地总面积1.53亩，其中部分地块不符合国土空间规划，建筑物及构筑物占地面积、建筑面积明确。询问笔录显示，申请人的授权代理人钟**承认“**乡居”民宿由其公司修建，动工于2021年6月，完工于2022年12月，未取得行政主管部门用地审批手续，仅持有农户个人修建手续，且民宿实际用于经营性康养项目。第三人在日常巡逻中发现申请人实际建设与审批不符，已撤销相关农户的《宅基地审批书》和《乡村建设规划许可证》，并将违法线索移交被申请人，进一步印证了违法事实，村委会主任刘**、综治专干蒋**的证言，均证实申请人占用集体土地修建民宿且未取得合法审批的事实。

二、行政处罚适用法律正确。申请人未经批准擅自占用集体土地修建经营性民宿，违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”及第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的规定，违法定性准确。

依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定，结合《重庆市规划和自然资源行政处罚裁量基准》（渝规资规范〔2023〕9号），申请人项目属经营性用地（B类），被申请人作出“责令退还土地、没收建筑物及设施，并处罚款”的处罚，按不同地类分别计算，并按从轻处罚情节确定罚款，符合法律规定及裁量基准要求。因涉案建筑局部拆除可能影响整体安全，经涪陵区人民政府同意调整规划后，对原不符合规划部分按符合规划查处，处罚幅度已充分考量实际情况，合法合理。被申请人对申请人的处罚严格依据现行法律法规及裁量基准，适用依据合法有效。

三、行政处罚主体适格。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条规定，被申请人作为涪陵区土地管理法定职能部门，有权对辖区内非法占用土地的违法行为进行查处，执法主体资格合法有效。

四、行政处罚程序合法。被申请人严格按照法定程序实施处罚，保障了申请人的合法权利。2025年9月12日，被申请人收到违法线索后依法立案，下达《责令停止违法行为通知书》，并组织现场勘验和测绘。9月16日，依法对申请人的委托代理人及相关证人进行调查询问，送达测绘报告。根据查明事实和法律规定，向申请人送达《行政处罚告知书》，书面告知其陈述、申辩及听证权利，申请人未提出相关申请。2025年9月26日，作出《行政处罚决定书》并依法送达，明确告知被处罚人申请行政复议及诉讼等权利。

五、申请人复议理由不成立。申请人提出的五项复议理由均缺乏事实和法律依据，不能成立。1.申请人称“合法招商引资、手续齐全”与事实不符。申请人即使与乡镇政府、村委会签订协议，不能以此认定办理了合法的用地、建设手续，并未依法取得行政主管部门农用地转用及建设用地审批手续实施项目建设。农户相关宅基地建房的许可已被撤销，本案申请人也并非农户修建住宅，而是公司主体修建，且已实际出租给谭**进行民宿康养经营，申请人实施建设行为违法违规是十分明确的。2.处罚主体认定无误。申请人是民宿项目相关建构筑物的实际修建者、经营者，且未取得合法用地审批，涉案建筑实为企业经营性用地，处罚对象应为申请人而非农户。3.处罚计量及罚款标准合法。委托第三方测绘系依法实施调查取证的正常程序，测绘机构对违法占地面积、地类认定等内容均准确无误，且测绘报告已经送达申请人，在送达报告以及处罚告知书之后，申请人并未对此提出异议和申辩，也未依法申请听证。从罚款标准角度，按《重庆市规划和自然资源行政处罚裁量基准》分地类计算，依据充分、计算无误。申请人所称“影响农户居住、企业破产”并非免除处罚的法定理由，不能对抗违法行为的认定。4.政府部门补助不能证明项目合规。补助行为与用地审批属不同行政程序、不同的履职主体，即使申请人获得了有关产业项目方面的补助，也不能替代法定用地许可，且涉案农户许可已被撤销，补助行为不影响本案对违法行为的定性。5.调查程序合法有效。测绘过程有大顺镇规划和自然资源所工作人员见证，申请人的代理人述称有事未按通知要求到场，并不能以此否认测绘结果；调查、告知、送达等程序均依法进行，不存在程序违法的情形。

综上所述，被申请人作出的行政处罚决定，认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法、处罚适当。恳请复议机关依法维持原行政处罚决定。

第三人称：2013年10月，原大顺乡人民政府与重庆地方国有企业重庆**集团股份有限公司下属子公司重庆****建设有限公司签订《投资（意向性）协议书》约定：重庆****建设有限公司（后在大顺注册重庆****农业开发有限公司承接协议中的权利义务）在***村流转林地、耕地约3500亩，置换整合流转区域内的农房等零星建设用地发展乡村旅游等乡村产业。2014年3月，勾**等农户与申请人、涪陵区大顺镇***村*组签订了《农村房屋置换合同》约定：农户农房按相应标准折算面积，在大绿公司修建的还建居民点置换相应面积；农户也可选择货币安置。2020年12月，原大顺乡***村村民委员会与申请人签订了《***村宅基地与集体建设用地管理服务协议》约定：采用公司+村集体+农户模式，***村村民委员会对申请人需要利用的闲置宅基地进行统一收储管理，将宅基地使用权租用给申请人进行开发利用和生产经营。2021年10月，为顺利推进上述开发利用项目，***村*组与勾**等签订《农村宅基地有偿自愿退出协议书》，约定：鉴于2013年10月已对勾**等房屋进行了补偿，本次自愿将宅基地使用权有偿退给村民小组，用于对外出租。2021年，申请人按照上述合同约定，将宅基地使用权转租交由谭**个人进行建房，谭**在***村*组勾**、欧**、欧**、吴**等4户农户原宅基地上修建了“**乡居”，用于发展养老民宿。申请人与谭**无合作运营协议。

“**乡居”民宿在无审批手续情况下，于2022年3月前动工，于2022年10月竣工，大顺镇为支持申请人盘活宅基地工作，于2022年11月前后补办了勾**等7户农户宅基地建房审批手续。2025年7月，经涪陵区规资局和区农业农村委一致认定，勾**等7户农户本人不知晓办理的审批手续情况，资料不齐全而不合规，已于2025年8月撤销。

针对申请人反映的：民宿项目建设过程中，第三人及相关部门曾对该项目的屋面瓦、挡墙、门窗、外墙、漆、地坝青石板、排水沟及化粪池等设施提供资金补助的问题，第三人认为该资金补助项目为装饰工程，与项目用地无关。

经审理查明：申请人系第三人引进企业，主要在涪陵区大顺镇***村从事农业开发和乡村旅游观光等项目。2025年9月12日，第三人向被申请人发送《重庆市涪陵区大顺镇人民政府关于移交疑似违法线索的函》（涪陵大顺府函〔2025〕180号），载明：大顺镇人民政府在日常巡查中发现重庆****农业开发有限公司在大顺镇***村*组修建的“**乡居”民宿，其申请人和实际建设使用人不符，疑似违法占地建设，请按相关规定予以查处。2025年9月12日，被申请人决定立案调查，并指派执法人员赵*、陈**会同重庆市测绘科学技术研究院的测绘工作人员前往重庆市涪陵区大顺镇***村*组进行现场测绘。同日，被申请人作出涪陵规资执停（土）〔2025〕第34号《责令停止违法行为通知书》，告知申请人其在重庆市涪陵区大顺镇***村*组非法占用土地修建“**乡居”民宿的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款和第四十四条第一款的规定，责令被申请人立即停止违法行为。2025年9月15日，重庆市测绘科学技术研究院出具《重庆****农业开发有限公司在涪陵区大顺镇***村*组修建的“**乡居”民宿疑似违法占地项目调查测量报告》，载明：本项目疑似非法占用土地实测总面积1.53亩（均位于大顺镇***村*组），其中套合涪陵区国土空间规划（大顺镇***村村规划），符合涪陵区国土空间规划面积为1.31亩（套合2020年土地利用现状地类为果园1.22亩，竹林地0.03亩，农村宅基地0.06亩）、不符合涪陵区国土空间规划面积为0.22亩（套合2020年土地利用现状地类为果园0.20亩，竹林地0.02亩）；本项目内建成2件建筑物，实测范围内合计占地面积597.13平方米，实测范围内合计建筑面积1081.85平方米；本项目内共建成3件构筑物，实测范围内合计占地面积424.19平方米。同日，重庆标测检测技术有限公司出具《关于涪陵区大顺镇***村*组“**乡居”工程局部拆除的情况说明》，载明：拆除该建筑负1层8~11/A~D轴区域、1、2层7~10/C~G轴区域会对该建筑造成不利影响，从而影响房屋整体安全，不建议对该房屋进行局部拆除。

2025年9月16日，被申请人分别对申请人的委托代理人钟**、大顺镇***村村委会主任刘**、大顺镇***村村委会综合治理专干蒋**进行调查询问，三人均陈述：“**乡居”民宿由申请人修建，动工时间为2021年6月，完工时间为2022年12月。询问过程中，被申请人告知钟**重庆市测绘科学技术研究院的测量结果，钟**称：重庆市勘测院出具的测量结果和测量报告我认可，情况应该是属实的，反正以实测为准。2025年9月17日，被申请人出具涪陵规资听告（土）〔2025〕第17号《行政处罚告知书》，将拟对申请人所作行政处罚的事实、理由和依据及其享有的陈述申辩及要求进行听证的权利等告知申请人，并于2025年9月18日向申请人的法定代表人直接送达上述告知书。2025年9月26日，被申请人作出涪陵规资执罚（土）〔2025〕第16号《行政处罚决定书》，责令申请人退还非法占用的土地1.53亩；没收在非法占用的土地上新建的建筑物1081.85平方米（1#砼房和2#砖房）和其他设施424.19平方米（其中：3#地坝；4#水池；5#步道）；对非法占用的土地0.06亩处以每平方米150元的罚款，即6000.03元（大写：陆仟元零叁分）；对非法占用的土地1.47亩处以每平方米250元的罚款，即245001.23元（大写：贰拾肆万伍仟零壹元贰角叁分）。申请人不服，向本机关提出行政复议申请。

以上事实，有行政复议申请书、行政复议答复书、关于移送疑似违法线索的函、现场勘验笔录、情况说明、调查测量报告、询问笔录、行政处罚告知书、行政处罚决定书等证据证明。

本机关认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”、第七十二条“县级以上人民政府自然资源主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚”的规定，被申请人作为本行政区域内的自然资源主管部门，对辖区内违反土地管理法律法规的行为，有权进行监督检查并依法实施行政处罚。

本案的争议焦点为被申请人作出的行政处罚决定是否正确。

关于案涉行政处罚决定事实是否清楚，证据是否充分。本案中，被申请人对申请人涉嫌非法占用土地修建“**乡居”民宿的行为进行呈批立案后，即开展调查取证，收集了现场勘验笔录、现场照片、调查询问申请人的委托代理人钟**等人的笔录，委托重庆市测绘科学技术研究院编制出具调查测量报告等证据。申请人的委托代理人钟**对重庆市测绘科学技术研究院出具的测量报告以及测量结果予以确认。被申请人依据前述证据，查明申请人在未取得用地许可、未办理农用地转用审批手续的情形下，自2021年起在大顺镇***村*组占地修建“**乡居”民宿的事实，认为申请人的前述占地行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款和第四十四条第一款的规定，已经构成非法占地。故被申请人作出的案涉行政处罚决定事实清楚，证据充分。

关于被申请人作出的案涉行政处罚决定适用法律法规是否正确，处罚是否适当。根据申请人的委托代理人钟**、大顺镇***村村委会主任刘**、大顺镇***村村委会综合治理专干蒋**等人在调查询问时的陈述，申请人非法占用土地修建“**乡居”民宿，于2021年6月动工，于2022年12月完工，鉴于该违法行为发生在《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021修订）颁布实施之后，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021修订）第五十七条、《重庆市规划和自然资源局关于查处土地违法行为中新旧法规适用有关问题的通知》（渝规资〔2021〕584号），结合《重庆市规划和自然资源行政处罚裁量基准》（渝规资规范〔2023〕9号）文件的规定，被申请人决定责令申请人退还非法占用的土地1.53亩；没收在非法占用的土地上新建的建筑物1081.85平方米和其他设施424.19平方米；对非法占用的土地0.06亩处以每平方米150元的罚款，即6000.03元（大写：陆仟元零叁分）；对非法占用的土地1.47亩处以每平方米250元的罚款，即245001.23元（大写：贰拾肆万伍仟零壹元贰角叁分），适用法律法规正确，处罚适当。

关于被申请人作出案涉行政处罚决定的程序是否合法。被申请人对申请人涉嫌违法用地立案调查后，经现场勘测、调查询问，在作出行政处罚决定前履行了相关告知等法定程序，作出的案涉《行政处罚决定书》程序合法。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条的规定，决定如下：

维持被申请人作出的涪陵规资执罚（土）〔2025〕第16号《行政处罚决定书》。

如不服本决定，可以自收到行政复议决定书之日起15日内，依法向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。

重庆市涪陵区人民政府  

2026年1月30日