申请人：张**，*，*族，****年**月出生，公民身份号码512301************，住重庆市**********。

被申请人：重庆市涪陵区规划和自然资源局，住所地重庆市涪陵区体育南路7号。

法定代表人：李**，局长。

委托代理人：魏*，重庆渝川锦律师事务所律师。

申请人对被申请人作出的涪陵规资执停（土）〔2025〕第43号《责令停止违法行为通知书》不服提出的行政复议申请，本机关于2026年1月5日予以受理。本案适用普通程序，现已审理终结。行政复议过程中，本机关已通过申请人提交书面意见的方式听取了其意见。

申请人请求：撤销被申请人作出的涪陵规资执停（土）〔2025〕第43号《责令停止违法行为通知书》。

申请人称：2018年，申请人积极响应当地政府鼓励回乡创业的政策，准备自筹资金建厂，遂向涪陵区白涛街道办及**村村委递交办厂用电申请，于2018年10月8日获批同意。申请人依法办理了《营业执照》及环保部门要求的必要手续后，在其土地上投资建厂，持续合法经营多年。

2025年11月6日，被申请人作出案涉《责令停止违法行为通知书》。申请人认为，该通知从实体和程序方面均不符合法律规定，依法应予撤销，具体理由如下：一、申请人案涉建筑系合法建造，且经营多年，被申请人认定案涉建筑属违法占地情况存在重大明显错误。案涉建筑系地方政府招商引资建造，自2018年以来申请人经营至今，均未有相关单位告知案涉地块存在违法占地情况，且有环保部门告知申请人办理环保审批手续。从上述情况可知，各级政府均知晓案涉建筑存在情况，但未告知申请人存在违法占地情形。若强制拆除，不仅造成申请人经济损失，而且降低效率，严重影响政府公信力，故被申请人作出的案涉通知书明显不当。二、未办理农用地转用审批并非申请人过错，被申请人作出《通知书》明显不当。对于无证建筑应当区分处理，而非全部拆除。案涉建筑建成后，多年以来，行政机关也没有进行调查处罚。对此类房屋的处理，行政机关应当考虑历史原因、农村发展程度和现实状况等因素，予以补办相关手续或者妥善作出处理。三、案涉通知书的作出严重违反法定程序，依法应予撤销。四、案涉通知书属于行政处罚决定，且未告知申请人救济途径和救济期限，应予撤销。

被申请人称：一、《责令停止违法行为通知书》不属于行政处罚，未侵害申请人合法权益，不具有可诉性。案涉《责令停止违法行为通知书》只是土地管理部门在日常巡查、检查过程中发现相对人存在违法行为后，先行通知相对人立即停止违法行为的一个告知性、程序性和过程性行为，起到督促、提示相对人停止违法行为，避免扩大违法后果之作用，亦有利于预防或减轻相对人可能承受行政处罚等不利法律后果之风险。案涉通知行为并未对案涉违法占地的详细情况、应否作出处罚、何种处罚作出最终的认定、处理，此时行政处理程序尚未结束。案涉《责令停止违法行为通知书》中亦明确告知申请人“听候处理”。申请人接到案涉责令停止违法行为通知后，即便不停止案涉违法行为，执法部门也不能依据该通知予以强制执行。因此，案涉《责令停止违法行为通知书》不产生独立的、最终的行政法律效力，对相对人或利害关系人的权利义务尚未产生实质影响，其行为性质不属于行政处罚，不具有可诉性。

二、作出案涉通知合法有效。规资局巡查发现申请人涉嫌在白涛街道**村*组非法占地修建造纸厂，2025年11月5日立案，次日进行现场勘验，已初步核实申请人存在未经批准擅自占用土地修建造纸厂的违法事实，为了制止违法行为，故作出了案涉通知，并开展后续的深入调查，目前尚未作出行政处罚告知及最终的行政处罚决定。申请人未经批准非法占用集体土地修建造纸厂的行为，涉嫌违反《土地管理法》第二条第三款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”及第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的规定。执法部门除了对违法占地行为进行调查、依法实施行政处罚外，根据《土地管理法》第六十八条第四项规定，县级以上人民政府自然资源主管部门履行监督检查职责时“责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为”。另根据《自然资源行政处罚办法》（自然资源部令第12号）第十五条规定“自然资源主管部门发现公民、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达责令停止违法行为通知书予以制止”。执法部门发现违法占地行为后，在作出处罚决定前下达责令停止违法行为的通知，系依法履职制止违法行为，符合法定程序。

三、申请人复议理由不成立。（一）关于“案涉建筑系合法建造”的主张不成立。申请人虽办理了《营业执照》和排污登记手续，但未依法取得建设用地审批手续，其占用集体土地（含永久基本农田）建厂的行为，不符合国土空间规划和土地管理相关法律规定。属地政府及村委会的用地申请批准，不能替代建设用地的法定审批程序，不能作为合法用地的依据。

（二）关于“未办理农转用审批并非申请人过错”的主张不成立。农村集体土地转为建设用地必须依法办理审批手续，这是法定强制性要求，不因农村发展现状而免除。申请人作为建厂经营者，应当主动了解并遵守土地管理相关法律规定，其以“历史原因”“不知需办理手续”为由主张无过错，于法无据。且案涉项目2022年仍在占用永久基本农田建设，不属于“历史形成的无证房屋”范畴。

（三）关于“违反法定程序”的主张不成立。《通知书》系制止违法行为的程序性措施，并非行政处罚决定，无需履行行政处罚的告知陈述申辩、听证等程序。规资局在后续行政处罚程序中，也会严格按照《行政处罚法》的相关规定保障当事人合法权利。

综上所述，规资局作出《责令停止违法行为通知书》并非行政处罚决定，属于执法监督发现违法行为后制止或防止新的违法行为的监管程序行为，且符合法律规定、符合法定程序，故请求复议机关依法驳回申请人的行政复议请求。

经审理查明：被申请人经巡查发现申请人在涪陵区白涛街道**村*社涉嫌未经批准擅自非法占用土地修建造纸厂，经核查后于2025年11月5日对此进行立案调查。2025年11月6日，在申请人到场的情况下，被申请人对案涉修建项目的四至方位、房屋位置、占地类型、占地面积等内容进行勘验。同日，被申请人作出涪陵规资执停（土）〔2025〕第43号《责令停止违法行为通知书》，认为“申请人在涪陵区白涛街道**村*社涉嫌未经批准擅自非法占用土地修建造纸厂的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款和第四十四条第一款之规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十八条第一款第四项的规定，责令申请人立即停止上述违法行为，听候处理。若申请人主动纠正违法行为、消除违法状态的，可以依法从轻、减轻、免于或者不予行政处罚”。2025年12月，被申请人陆续对申请人和其他证人进行调查询问。申请人收到案涉《责令停止违法行为通知书》后不服，向本机关申请行政复议。

截止至被申请人于2026年1月9日答复之日，被申请人尚未对申请人作出行政处罚告知及最终的行政处罚决定。

以上事实，有《违法线索登记表》、《现场勘验笔录》、《询问笔录》、行政复议答复书、涪陵规资执停（土）〔2025〕第43号《责令停止违法行为通知书》及送达回证等证据证明。

本机关认为：根据《行政复议法》第二条、第十一条的规定，行政机关作出的对当事人权利义务产生实际影响的行为才属于行政复议范围。如果某一行为没有对行政相对人的权利和义务产生实际的影响，通过行政复议对此进行实体审查就没有了实际的意义。

本案中，涉案责令停止违法行为通知书内容为责令申请人对其存在的行政违法行为自行停止，自行改正的可以依法从轻、减轻、免于或者不予行政处罚。由此可见，涉案责令停止违法行为通知书应视为行政机关作出后续行政行为的一个前置的阶段行为，并且后续是否会对申请人作出行政处罚目前是不确定状态。涉案责令停止违法行为通知书是不成熟的行政行为，是后续行政行为的过程性、阶段性行政行为，不能视为终局性的行政行为。且该份责令停止通知书是针对申请人的行政违法行为而作出的，其并没有或者尚未给行政相对人的合法权益造成实际的损害，尚未对申请人的权利义务产生实质性影响，故其不具有可诉性，则不属于行政复议受理范围。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十三条的规定，决定如下：

驳回申请人的行政复议申请。

如不服本决定，可以自收到行政复议决定书之日起15日内，依法向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。

重庆市涪陵区人民政府

2026年2月6日