申请人：杨**，*，*族，****年**月出生，公民身份号码522528************，住贵州省************。

委托代理人：冉**，重庆市涪陵区中心法律服务所法律工作者。

被申请人：重庆市涪陵区卫生健康委员会，住所地重庆市涪陵区太极大道7号。

法定代表人：袁**，主任。

委托代理人：蒋**，工作人员。

委托代理人：张*，工作人员。

申请人对重庆市涪陵区卫生健康委员会作出的《行政处罚决定书》（涪卫医罚〔2025〕17号）不服提出的行政复议申请，经补正，本机关于2025年10月21日收悉，于2025年10月28日予以受理。行政复议过程中，申请人已查阅、复制被申请人提交的答复书及证据材料，要求以书面发表意见的方式听取其意见，但申请人逾期未提交任何书面陈述意见。行政复议审理期间，因存在《中华人民共和国行政复议法》第三十九条第一款第六项规定的情形，本机关于2025年12月9日中止行政复议。行政复议中止原因消除后，本机关于2026年3月24日恢复本案的审理。本案适用普通程序审理，现已审理终结。

申请人请求：撤销被申请人于2025年8月26日作出的《行政处罚决定书》（涪卫医罚〔2025〕17号），要求被申请人归还已没收的用于开展康复理疗服务的医疗器械。

申请人称：申请人经营活动合法合规，申请人在杨氏康复理疗店从事的是康复理疗服务，并非诊疗活动，且持有世界针灸学会联合会核发的《中医药专业技术水平测评证书》，具备开展相关康复理疗服务的资质，符合法律规定，不存在“无《医师资格证》《医师执业证书》涉嫌非法行医”的情形。公安机关已否定非法行医认定，被申请人曾发函至重庆市涪陵区公安局，请求对申请人立案侦查，但该公安局于2025年6月3日明确回复，现有证据材料无法证明申请人属于非法行医，决定不予立案。此结论可直接佐证申请人无违法事实。

被申请人未履行听证义务，程序违法。申请人已于2025年8月8日就涉案处罚事项提交《申辩陈述书》，但被申请人对申请人的合理申辩置若罔闻、未予任何回应，未依法听取申请人陈述和申辩意见，违反《中华人民共和国行政处罚法》关于处罚程序的规定，程序严重违法。

被申请人处罚决定违法且不合理，被申请人在公安机关“不予立案”、申请人已提交申辩的情况下，仍作出顶格处罚决定，即认定申请人“违法所得一千元”，又按“违法所得不足一万元按一万元计算”处以9倍罚款（玖万元），同时没收相关物品。申请人店铺刚起步，实际收入仅一千元，该处罚明显违背“过罚相当”原则，严重不符合法律规定。

综上所述，被申请人作出的行政处罚决定缺乏事实依据、程序违法且处罚过重，请求复议机关依法审查，支持申请人的复议请求。

被申请人称： 一、被申请人对申请人作出的行政处罚认定事实清楚、证据确凿、程序合法。2025年5月11日20时15分，被申请人接到涪陵区公安局110平台电话协查举报线索，申请人在涪陵区**镇***开设的杨氏康复理疗店内为患者彭**实施针灸行为后，导致患者彭**昏迷，后由报警人送到涪陵**医院抢救。申请人涉嫌非法行医致人昏迷，要求被申请人协助调查。2025年5月11日、5月12日、5月13日、5月15日，被申请人安排执法人员对申请人涉嫌的违法行为进行调查，至2025年7月7日调查终结。

（一）调查情况。1.对申请人及其经营场所的调查情况。经查，该场所位于重庆市涪陵区**镇**村*组**路**号，场所大门上方有“杨氏祖传康复理疗馆***分店”字样的横幅，横幅上另有“颈、腰、腿、风湿骨病、刮痧、拔罐、药酒火疗、中药热疗、外包热线电话1**********”等字样。该场所为一单间临街门面，场所面积约30平米，进门左侧有一木桌，桌上一塑料瓶内装有褐色不明液体，塑料瓶上有“养生药酒补肾壮阳”等手写的字样。木桌上有一笔记本，里面记录有名字、电话、日期等信息。进该场所左侧有三张床，床之间用帘子隔开。在该场所最里面靠墙处一桌上有一金属盒，里面有已开封的4盒针灸针，金属盒旁有两瓶已开封的消毒酒精。桌旁有三个塑料桶，里面有竹筒若干。该场所不能出示《医疗机构执业许可证》或诊所备案凭证等证件，申请人不能出示《医师资格证书》和《医师执业证书》，执法人员使用执法记录仪全过程记录取证。

2.对证人的调查情况。执法人员通过对申请人和病人李**等人询问调查，申请人分别于2025年5月5日、6日、7日、9日、11日在涪陵区**镇**村*组**路**号“杨氏祖传康复理疗馆***分店”内为彭**及其妻子李**实施针灸等治疗活动，并以现金方式收取两人的治疗费用共计1000元整。自该场所4月19日开业至被查当日期间，申请人擅自执业时间不到1个月，申请人还为其他患者实施过针灸诊疗活动。执法人员开展调查期间，由于彭**一直处于昏迷状态，执法人员无法直接对其询问调查，其整个诊疗情况执法人员向其妻子李**和申请人询问后得以查清。

（二）违法事实。被申请人认定申请人存在未经注册取得医师执业证书，擅自从事医师执业活动和未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的违法事实。《医疗机构管理条例实施细则》第八十八条第一款规定，诊疗活动是指通过各种检查，使用药物、器械及手术等方法，对疾病作出判断和消除疾病、缓解病情、减轻痛苦、改善功能、延长生命、帮助患者恢复健康的活动。根据《国家中医药管理局办公室关于打击非法行医专项行动中有关中医监督问题的批复》（国中医药办法监发〔2014〕9号）关于“中医诊疗活动”的规定，申请人的行为符合上述法规及批复对（中医）诊疗活动的定义。

经查实，申请人未取得《医师资格证书》和《医师执业证书》，擅自执业的场所未依法取得《医疗机构执业许可证》或诊所备案凭证等，并且2021年5月17日，申请人在涪陵区**镇**街***号同样因非法行医被被申请人查处，本次属于再次非法行医被查处。申请人的行为同时违反了《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》第三十八条和《中华人民共和国医师法》第八条、第十二条、第十三条的规定，应当按照《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》第九十九条第一款和《中华人民共和国医师法》第五十九条的规定给予行政处罚。按照《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，应当择一重罚。参照对比《重庆市卫生健康行政处罚裁量基准》具体裁量标准，依据《中华人民共和国医师法》第五十九条处罚更高。

（三）相关证据。被申请人在调查案件的过程中，制作收集了《现场笔录》；对申请人及相关证人制作了《询问笔录》；收集了物证、书证、视听资料等。

（四）执法程序。2025年5月11日，被申请人按照区公安局110平台协查线索，对申请人及涉嫌非法行医的场所开展调查核实。经查实，认定申请人的行为属于非法行医，但因申请人向患者彭**实施针灸治疗后，涉嫌直接导致彭**昏迷，不能自主呼吸直至死亡，违法情形严重。按照《最高人民法院关于修改〈关于审理非法行医刑事案件具体应用法律若干问题的解释〉的决定》（法释〔2016〕27号）第一条、第三条、第四条的规定，申请人的非法行医行为涉嫌违反了《中华人民共和国刑法》第三百三十六条的规定，构成非法行医罪。2025年5月21日，被申请人向涪陵区公安局去函，建议其立案侦查。2025年6月3日，涪陵区公安局函复被申请人，称现有材料无法认定申请人构成非法行医罪，不予立案侦查。2025年6月4日，本案经批准立案调查，承办人员依法取得有效的行政执法证。2025年7月7日，案件调查终结，经集体合议后，于2025年8月8日向申请人送达了《行政处罚事先告知书》（涪卫医罚告〔2025〕14号），并告知了拟实施行政处罚内容以及依法享有的陈述申辩和听证权利。被申请人于2025年8月11日听取了申请人的陈述和申辩，并对申请人的陈述申辩理由进行了复核。申请人在收到《行政处罚事先告知书》后5日内未提出听证申请。2025年8月26日，经重大行政处罚法制先行审核、被申请人领导班子集体讨论后作出行政处罚决定。2025年8月26日，被申请人向申请人直接送达《行政处罚决定书》（涪卫医罚〔2025〕17号），申请人拒绝签收该决定书。后经申请人同意，2025年8月26日15时，执法人员前往中国邮政四环路营业厅将该《行政处罚决定书》以挂号信的方式邮寄送达到申请人在《重庆市涪陵区卫生健康委员会行政执法文书送达地址确认书》上提供的法定送达地址。2025年8月28日，该件送达申请人提供的地址时，申请人仍拒绝签收。2025年9月1日，该邮件退回至被申请人处。依据《卫生健康行政处罚程序规定》第五十九条的规定，该文书被退回当日即视为送达之日。综上，被申请人对申请人的执法程序合法有效。

二、对申请人提出的复议事项的答复

（一）关于“康复理疗活动并非诊疗活动，申请人持有《中医药专业技术水平测评证书》，不存在非法行医”等理由的答复。第一，《医疗机构管理条例》第十四条规定，医疗机构执业必须进行登记，领取《医疗机构执业许可证》；诊所按照国务院卫生行政部门的规定向所在地的县级人民政府卫生行政部门备案后，可以执业。《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》第三十八条对举办医疗机构应该具备的条件作出了明确规定。第二，《医疗机构管理条例实施细则》第八十八条第一款及国家中医药管理局办公室《关于打击非法行医专项行动中有关中医监督问题的批复》（国中医药办法监发〔2014〕9号）中对诊疗活动、中医诊疗活动有明确的规定。第三，申请人在涪陵区**镇**村*组**路**号开设“杨氏祖传康复理疗馆***分店”，场内有针灸针、药酒、竹筒罐、消毒酒精、草药粉、床位等物品器械。申请人通过问询、把脉等方式为患者作出疾病判断，并开展针灸、拔罐、火疗、敷药等治疗，以达到治疗疾病为目的的行为，申请人开展针灸诊疗活动符合上述法律法规及批复对（中医）诊疗活动的定义。第四，执法人员在医师执业注册联网管理系统未查询到申请人的医师资格信息和医师执业信息，持有《中医药专业技术水平测评证书》的人员并不是医师，不具备医师执业资格。第五，《医疗机构诊疗科目名录》（卫医发〔1994〕第27号）中，明确中医科包括针灸科专业等。因此，针灸诊疗应由中医专业执业医师在核准有中医科的医疗机构内实施。综上，被申请人认定申请人实施针灸治病的行为是中医诊疗行为，场所未取得《医疗机构执业许可证》，且申请人不具备医师资格，存在非法行医的事实。

（二）关于“公安机关已否定非法行医认定，此结论可直接佐证申请人无违法行为的事实”等理由的答复。虽然申请人的行为未被公安机关认定违反《中华人民共和国刑法》第三百三十六条的规定，但是其非法行医行为经被申请人调查认定违反了《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》第三十八条和《中华人民共和国医师法》第八条、第十二条、第十三条的规定，根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十条的规定，应由被申请人对申请人非法行医行为依法作出相应的行政处罚。

（三）关于“被申请人未履行听证义务，未依法听取申请人的陈述和申辩意见，程序违法”等理由的答复。被申请人在《行政处罚事先告知书》上明确告知了申请依法享有要求听证的权利。申请人在收到上述告知书后5日内并未向被申请人申请要求听证，依法视为放弃听证。申请人在被申请人处进行了陈述申辩，被申请人对其陈述申辩的事实进行了复核，认为其陈述申辩的理由不属于《中华人民共和国行政处罚法》第三十条、第三十一条、第三十二条、第三十三条规定的从轻、减轻或者不予行政处罚的法定依据，决定维持《行政处罚事先告知书》的处罚内容。

（四）关于“处罚过重，违法所得认定不当，违背过罚相当的原则”等理由的答复。申请人再次非法行医的行为同时违反了《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》第三十八条和《中华人民共和国医师法》第八条、第十二条、第十三条的规定，应当按照《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》第九十九条第一款和《中华人民共和国医师法》第五十九条的规定给予行政处罚。按照《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，应当按照罚款数额高的规定给予行政处罚。经对比《重庆市卫生健康行政处罚裁量基准》裁量基准编码YL001D和YL027C的具体裁量标准，适用《中华人民共和国医师法》第五十九条处罚更高，被申请人结合本案实际以及申请人非法行医行为对市民和社会造成的巨大危害，给予了处违法所得9倍的行政处罚，违法所得不足一万元的，按一万元计算，作出的行政处罚决定合理合法。

根据《卫生部法监司关于对〈医疗机构管理条例〉中“非法所得”含义解释的答复》（卫法监法发〔2000〕第45号）：“《医疗机构管理条例》第四十四条中‘非法所得’指未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业人员或机构在违法活动中获取的包括成本在内的全部收入”的规定，申请人有明确证据查实的诊疗收入为1000元整，其整个非法行医期间违法所得远不止1000元。《中华人民共和国医师法》第五十九条规定，给予相应倍数罚款时，违法所得不足一万元的，按一万元计算。因此，被申请人向申请人作出没收违法所得1000元整，没收用于开展诊疗活动的针灸针，并处9万元整罚款的行政处罚合理合法，不存在违法所得认定错误。

被申请人通过各种证据查实并认定了申请人存在非法行医的事实，依据《中华人民共和国医师法》第五十九条的规定，应当没收申请人用于开展诊疗活动的药品器械，并依法处置。执法人员经批准后，依法没收了申请人用于开展诊疗活动的4包针灸针，并当场向申请人制作并出具了《证据先行登记保存决定书》（涪卫医证存〔2025〕10号）和《证据先行登记保存处理决定书》（涪卫医证处〔2025〕10号），没收非法行医的器械同样合理合法。因此，被申请人作出的处罚合理合法，不存在违法所得认定不清，违反过罚相当的原则。

综上所述，被申请人在对本案调查处理上做到了事实认定清楚、证据收集充分、程序合法、适用法律准确、自由裁量得当，请求区政府维持被申请人作出的行政处罚决定。

经审理查明：2025年5月11日，被申请人接到涪陵区公安局110平台电话协查举报线索：涪陵区**镇村民彭**在申请人开设的杨氏祖传康复理疗馆内接受治疗后昏迷，后被送至涪陵**医院抢救治疗。接到举报线索后，被申请人立即指派执法人员前往涪陵区**镇开展现场检查，现场检查发现：该场所位于重庆市涪陵区**镇****村*组**路**号，场所大门上方设有“杨氏祖传康复理疗馆***分店”横幅，横幅上另有“颈、腰、腿、风湿骨痛、刮痧、拔罐、药酒火疗、中药热疗，外包热线电话1**********”等字样；该场所为一单间临街门面，场所面积约为30平方米，进门左侧有一木桌，桌上一塑料瓶内装有褐色不明液体，塑料瓶上有“养生药酒补肾壮阳”手写字样，木桌上有一笔记本，笔记本内记录有名字、电话、日期等信息；场所内设置有三张床，床之间由帘子隔开；在该场所最里面靠墙处有一桌子，桌上一金属盒内有已开封的针灸针4包，金属盒旁有两瓶已开封的消毒酒精，桌旁有三个塑料桶，桶内放置有竹筒若干。同日，被申请人对申请人进行询问，制作了询问笔录，申请人在询问笔录上签字确认。询问笔录中，申请人陈述：杨氏祖传康复理疗馆由其经营，自2025年4月19日起开始营业，申请人对彭**的双腿膝盖、颈椎位置进行了针灸、拔罐、火疗、包药，亦对彭**的妻子李**进行了针灸，针灸的原因是两人有关节炎、膝盖疼痛，为了缓解疼痛。申请人以现金方式收取两人的治疗费用共计1000元。

2025年5月11日，被申请人出具《证据先行登记保存决定书》（涪卫医证存〔2025〕10号），决定对已开封的4包针灸针实施登记保存。同时向申请人出具《卫生监督意见书》，责令其立即停止执业行为。2025年5月12日，彭**被转至重庆大学附属涪陵医院继续抢救。2025年5月13日，被申请人对彭**的妻子李**进行调查询问。2025年5月15日，彭**死亡。2025年5月21日，被申请人出具《重庆市涪陵区卫生健康委员会关于杨**非法行医涉嫌犯罪协助调查情况的函》，函告涪陵区公安局对申请人的非法行医行为进行立案侦查。2025年6月3日，涪陵区公安局出具《重庆市涪陵区公安局关于杨**非法行医涉嫌犯罪协助调查情况的复函》，以“现有相关证据材料暂无法认定杨**构成非法行医罪”为由，将相关调查材料退回被申请人处。2025年6月4日，被申请人对该案立案受理。2025年7月7日，被申请人作出案件调查终结报告。被申请人经过合议、法制审核、审批等程序，于2025年8月8日作出《行政处罚事先告知书》（涪卫医罚告〔2025〕14号），告知申请人拟作出行政处罚的内容、事实、理由及依据，以及其依法享有的陈述申辩权和要求听证的权利，并于同日送达申请人。2025年8月11日，申请人向被申请人提出陈述申辩。2025年8月18日，被申请人对申请人提出的陈述申辩理由进行复核，因申请人陈述申辩的理由不属于《中华人民共和国行政处罚法》第三十条、第三十一条、第三十二条、第三十三条规定的从轻、减轻或者不予行政处罚的法定依据，被申请人决定维持《行政处罚事先告知书》（涪卫医罚告〔2025〕14号）的处罚内容。2025年8月26日，被申请人作出《行政处罚决定书》（涪卫医罚〔2025〕17号），认定申请人在未取得《医疗机构执业许可证》及《医师资格证书》《医师执业证书》等资质的情况下，设置场所为李**、彭**等患者实施中医针灸等诊疗活动，擅自执业活动时间为3个月以内，核定违法所得共计1000元，违反《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》第三十八条和《中华人民共和国医师法》第八条、第十二条、第十三条的规定，应按照《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》第九十九条第一款和《中华人民共和国医师法》第五十九条的规定予以行政处罚。同时依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，应当按照罚款数额高的规定处罚。因申请人属于再次非法行医被查处，经对比《重庆市卫生健康行政处罚裁量基准》裁量基准编码YL001D和YL027C的具体裁量标准，适用《中华人民共和国医师法》第五十九条处罚金额更高，被申请人决定对申请人处以没收违法所得1000元（大写：壹仟元整），没收用于开展诊疗活动的药品和医疗器械，并处违法所得9倍的罚款（违法所得不足一万元的，按一万元计算），即罚款90000元（大写：玖万元整）的行政处罚。同日，被申请人将上述处罚决定书邮寄给申请人。2025年9月1日，因申请人拒收，邮件被退回至被申请人处。申请人不服，向本机关申请行政复议。

另查明，2021年，申请人因未取得《医疗机构执业许可证》等资质，擅自在重庆市涪陵区**镇**街***号附*号开展诊疗活动，被被申请人处以没收违法所得400元（大写：肆佰元整），没收药品、医疗器械，并处罚款50000元（大写：伍万元整）的行政处罚。

以上事实，有现场笔录、询问笔录、证据先行登记保存决定书、卫生监督意见书、立案报告、案件调查终结报告、行政处罚事先告知书、行政处罚决定书等证据证明。

本机关认为：根据《中华人民共和国医师法》第四条第二款、《医疗机构管理条例》第五条第二款、《卫生健康行政处罚程序规定》第七条第一款之规定，被申请人作为县级人民政府卫生行政部门，具有对本辖区内违反卫生法律、法规、规章的单位或个人依法进行查处并作出相应行政处罚决定的法定职权。

本案的争议焦点为被申请人作出的《行政处罚决定书》（涪卫医罚〔2025〕17号）是否正确。

1.关于申请人违法事实认定问题。《中华人民共和国医师法》第十三条规定，国家实行医师执业注册制度。取得医师资格的，可以向所在地县级以上地方人民政府卫生健康主管部门申请注册。未注册取得医师执业证书，不得从事医师执业活动。《医疗机构管理条例》第十四条规定：“医疗机构执业，必须进行登记，领取《医疗机构执业许可证》；诊所按照国务院卫生行政部门的规定向所在地的县级人民政府卫生行政部门备案后，可以执业。”第二十三条规定：“任何单位或者个人，未取得《医疗机构执业许可证》或者未经备案，不得开展诊疗活动。”《关于打击非法行医专项行动中有关中医监督问题的批复》（国中医药办法监发〔2014〕9号）第一条规定，中医诊疗活动是以疾病诊断和治疗为目的，在中医理论指导下通过各种检查，使用药物、技术、器械及手术等方法，对疾病作出判断和消除疾病、缓解病情、减轻痛苦、改善功能、延长生命、帮助患者恢复健康的活动。根据上述规定，个人从事医师执业活动需注册取得医师执业证书，任何单位或者个人未取得《医疗机构执业许可证》或者未经备案，不得开展诊疗活动。根据本案查明的事实，申请人以治疗膝盖、颈椎各种疼痛为由，为他人实施针灸等治疗行为，属于中医诊疗活动。申请人未经注册取得医师执业证书，违反了《中华人民共和国医师法》第十三条的规定；其设置场所开展诊疗活动未取得医疗机构执业许可或未经备案，违反了《医疗机构管理条例》第二十三条的规定，违法行为成立。而《医疗机构管理条例》第四十三条针对医疗机构许可制与诊所备案制的不同情形规定了相应的不同罚则，从现有证据看，申请人设置场所进行诊疗活动，不仅未达到申请医疗机构执业许可的条件，亦未达到申请诊所备案的条件，结合申请人行医场所的客观实际及有利于当事人原则，应认定申请人违反诊所备案制，本机关在此予以指正。

2.关于案涉行政处罚是否适当的问题。本案中，申请人的行为同时违反诊所备案制、医师许可制两个法律规范，同时申请人属于再次非法行医被查处，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”之规定，应当按照对申请人罚款数额高的规定进行处罚。经对比《重庆市卫生健康行政处罚裁量基准》裁量基准编码YL001D、YL027C、YL042的具体裁量标准，依据《中华人民共和国医师法》第五十九条的规定进行处罚，其处罚力度显著重于违反诊所备案制应适用的《医疗机构管理条例》第四十三条第二款的规定，亦重于违反医疗机构许可制应适用的《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》第九十九条第一款的规定。因此，被申请人最终择重适用《中华人民共和国医师法》五十九条的规定对申请人进行处罚，依照《重庆市卫生健康行政处罚裁量基准》裁量基准编码YL027C对申请人处以没收违法所得1000元，没收用于开展诊疗活动的药品和医疗器械，并处违法所得9倍的罚款，适用依据正确、处罚适当。

3.关于案涉行政处罚程序是否合法问题。被申请人在接到举报线索后，对涉案场所进行了现场检查，在认定申请人存在违法行为后，对该案进行了立案、调查、合议、法制审核、审批等程序，履行了处罚前告知义务，告知申请人其依法享有的陈述、申辩和申请听证的权利，申请人在法定期限内提出陈述申辩，但未提出听证申请，被申请人依法对其陈述申辩理由进行复核，最后根据调查情况作出案涉行政处罚决定并送达申请人，程序合法。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条的规定，决定如下：

维持被申请人作出的《行政处罚决定书》（涪卫医罚〔2025〕17号）。

如不服本决定，可以自收到行政复议决定书之日起15日内，依法向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。

重庆市涪陵区人民政府  

2026年4月7日